一、美國鋼鐵232調查的背景及最新發展

自2016年11月8日川普贏得美國總統大選後，美國陸續實施以強調「美國優先」及「購買美國貨、雇用美國人」為主軸的貿易保護措施，包含貿易逆差調查、反傾銷與反補貼調查，及232條款調查等。其中川普依據1962年貿易擴張法第232(b)條款，於2017年4月指示商務部針對鋼鐵及鋁材進口對國家安全影響的調查結果已於2018年2月16日公布。

川普認為鋼鐵及鋁材是美國製造業和國防工業發展關鍵要素，但在全球鋼鐵和鋁材產能過剩，及外國政府實施補貼及貿易不公平的作法下，已阻礙了美國鋼鐵和鋁業的發展，並使產業維持發展所必需的技術、工人和就業機會減少。美國實有必要捍衛不正當的貿易慣例和被濫用的貿易行為。為此，2018年3月8日，川普依據商務部報告內容和建議措施發布備忘錄，針對自全球進口的鋼鐵及鋁材，分別額外課徵25%及10%關稅，但惟獨加拿大及墨西哥，因與美國共同致力解決國家安全與產能過剩問題，彼此地理位置鄰近，且具有經濟一體化的緊密關係，獲得豁免資格。川普在備忘錄中也表示，願意與具有國家安全合作關係的各國進行討論，解決由該國進口造成美國國家安全威脅的問題。在確定由該國進口產品不再威脅、損害美國國家安全後，美國願意移除或修改對該國進口產品的限制。

二、美國商務部調查報告內容摘要

美國商務部的調查報告指出，進口鋼材之進口數量已「削弱本國經濟環境」，自2000年起，美國已有6座基礎氧化爐(basic oxygen furnaces)及4座電爐(electric furnace)關閉；自1998年以來，就業已下降35%，並構成1962年貿易擴張法第232(b)條款所稱之「威脅國家安全」。考量到全球產能過剩、進口鋼材數量增加趨勢、國內煉鋼廠倒閉情況及其負面影響、維持國內產能之基礎需求，商務部在本案調查報告中建議依據第232條採行建議措施，將美國國內製鋼產業之產能利用率提升至80%以上，以消除進口鋼材對國家安全之威脅性。

報告指出，美國是全球最大鋼鐵進口國，進口量是出口量4倍，2017年前10大進口來源依序為加拿大、巴西、南韓、墨西哥、俄羅斯、土耳其、日本、德國、臺灣、印度，中國大陸則排名第11名。與2011年進口相較，2017年前10大進口來源國中，除日本呈現對美出口減少的情況，其餘國家對美出口鋼鐵皆出現成長。(詳表1)

報告亦指出，全球煉鋼能力為24億噸，較2000年成長127%，但需求成長較慢，目前全球鋼鐵產能過剩7億噸，是美國鋼鐵消費總量的7倍。中國大陸是目前最大的鋼鐵生產國及出口國，也是產能過剩最大來源，中國大陸每月平均鋼鐵產量，幾乎等同美國一年產量，僅中國大陸的超額產能就已超過美國煉鋼總產能。截至2018年2月15日，美國對鋼鐵實施169項反傾銷及反補貼命令，其中29項目標是中國大陸，目前仍有25項仍在進行調查。

基於上述相關分析，商務部調查報告提出三項建議措施，其所依據的背景因素主要有二：一是鋼材進口量較歷史水準(回溯至尼克森總統時期)成長了30%；二為先前歷任總統曾數次使用關稅或關稅配額方式來處理鋼材進口問題。據此，商務部建議總統應立即對進口鋼材實施關稅或關稅配額，以提升國內業者生產從73%增加至80%，達到行業長期生存所需最低水準的目標。三項建議措施如下：


1.對所有進口鋼鐵實施24%以上的關稅；

2.針對12個國家，包括巴西、中國大陸、哥斯大黎加、埃及、印度、馬來西亞、韓國、俄羅斯、南非、泰國、土耳其及越南，實施53%以上的關稅。其餘國家則採進口配額，各國出口至美國鋼鐵量不可超過其對美2017年的進口量水準；

3.對所有國家實施配額，以2017年對美出口量63%做為配額標準。

值得注意的是，美國總統可基於對美國有重大經濟利益或安全利益之考量，豁免特定國家之鋼材進口可以不受到63%之配額限制，或是不用課徵24%之關稅。目前加拿大及墨西哥已獲豁免，日本及歐盟則正積極爭取中。為維持臺灣鋼鐵出品競爭力，我政府亦應比照他國向美國積極爭取豁免。



三、對臺灣的可能影響

依據川普發布的備忘錄，此次鋼鐵進口產品將被提高關稅者包括，HS720610至HS721650、HS721699至HS730110、HS730210、HS730240至HS730290、HS730410至HS730690，共計168項HS六位碼產品。在上述鋼鐵稅號範圍中，美國占臺灣鋼鐵總出口的比重為13.13%，代表美國為我國上述產品稅號的重要出口市場，若我國未能獲得豁免課徵關稅資格，將對我國出口造成明顯負面影響。不過，若就美國角度來看，臺灣占美國鋼鐵總進口的比重僅為4.35%，顯示臺灣非美國鋼鐵主要進口來源國，非造成美國鋼鐵及鋁材產業產值下滑、就業減少的元兇，政府應協助產業積極向美國爭取豁免資格。

就個別產品來看，鋼鐵應優先爭取豁免的產品為HS721061(鍍或塗鋁鋅合金的鐵或非合金鋼平板軋材)及HS721070(塗漆或塗塑普通鋼鐵板材)，此兩項產品2015~2017年美國自台灣平均進口金額高達2億美元以上，且美國占臺灣該產品總出口的比重分別為67%及50%。其次是HS721049(其他鍍或塗鋅普通鋼鐵板材)、HS722220(不銹鋼冷成形或冷加工條、杆)、HS730640(其他不銹鋼圓形截面焊縫管，外徑<=406.4mm)，美國自台灣平均進口金額皆在7千萬美元以上，美國占臺灣該產品總出口的比重也多在二成以上。上述5項產品中，除HS722220(不銹鋼冷成形或冷加工條、杆)外，其他4項目前尚被美國課徵反傾銷稅中，一旦再被加重課稅，對我鋼鐵出口美國將造成嚴重的傷害。

四、結論與因應對策
長期以來，臺灣鋼鐵產品即是美國反傾銷調查中的常客，依據美國商務部調查報告顯示，目前美方對自臺灣進口鋼鐵仍有12件反傾銷稅案件實施中，對我鋼鐵在美國之出口競爭力已造成嚴重影響。在此次公布擬提高關稅的168項HS六位碼鋼鐵稅號清單中，臺灣目前已被課徵反傾銷稅的項目共62項，占鋼鐵清單項目36.9%，若以美國自臺灣平均進口金額計算，則占67.8%(7.85億美元)。此外，在目前仍被課徵反傾銷稅的項目中，臺灣有12項已無對美出口實績，另有26項對美出口金額低於百萬美元，合計占鋼鐵清單項目22.6%，顯示課徵反傾銷稅對我鋼鐵產品出口至美國市場已造成限制。因此，美國若要在課徵反傾銷稅的同時，額外再加徵25%關稅，對我鋼鐵產品出口至美國無疑是雪上加霜。

美國為臺灣鋼鐵出口的重要市場，相對的，臺灣卻非美國進口鋼鐵的主要來源國，因此向美方爭取我國產品納入豁免清單中，對我出口鋼鐵具有重大幫助，政府應在美國商務部公布申請豁免程序後，儘快洽美方進行討論，爭取我國納入豁免清單中。川普原先提出提高鋼鐵及鋁材產品關稅之想法時，否決對任何國家提供豁免的可能性。但在川普發布的備忘錄中，基於地理位置相近，彼此具有經濟緊密關係的因素，給予加拿大及墨西哥豁免資格，同時提到，若其他國家可證明美國進口該國產品不會造成國家安全的負面影響，願意修改或刪除對該國產品額外課徵關稅的措施，目前歐盟及日本已積極與美方洽談中。至於有望被豁免的產品項目，以美國國內有需求，但國內沒有製造的產品為主。

未來臺灣應一方面向美方表達臺美間具有區域安全的同盟夥伴關係，相關出口產品多屬商用用途而非國防用途，並加上價格保證，證明我國出口產品不會造成美國國家及產業安全威脅，及向美確保中國大陸製鋼鐵及鋁材，不會透過臺灣傾銷至美國。另一方面，政府也可徵詢產業公協會及代表性企業之意見，向美國證明臺灣出口之鋼鐵產品主要是供汽車及其零件、營造等產業使用，是用於補充美國國內生產之不足，而非與美國生產之產品競爭，以提高向美方爭取將臺灣納入豁免清單中的機會。

此外，未來各國亦可能透過WTO機制解決美國片面提高關稅之問題，我國也應隨時關注其他國家之因應方式，尋求與其他國家結盟的機會，加大因應美國措施的力道。